Når militær infrastruktur styres som eiendom

Saken rundt Forsvarsbygg og avgangen til etatens direktør har i norsk offentlighet i stor grad blitt behandlet som en klassisk styringssak: økonomiske avvik, spørsmål om budsjettkontroll og mangelfull rapportering til departementet.

Men bak denne saken ligger et langt mer grunnleggende spørsmål – et spørsmål som i liten grad diskuteres i norsk offentlighet:

Hvorfor er militær infrastruktur i Norge organisert etter en modell som i stor grad ligner eiendomsforvaltning?

I en tid hvor geopolitikken igjen former verdenspolitikken, fremstår dette som et spørsmål av langt større strategisk betydning enn de administrative forholdene som nå diskuteres.

Infrastruktur er ryggraden i krig

Krigen i Ukraina har på brutalt vis minnet Europa om en gammel militær sannhet: Kriger vinnes ikke bare på slagmarken, men i logistikkens bakrom.

Flybaser, ammunisjonslagre, drivstoffterminaler, jernbaneknutepunkt og vedlikeholdsbaser har vist seg å være blant de mest kritiske komponentene i moderne krigføring. De er derfor også blant de første målene som angripes.

Russlands gjentatte rakettangrep mot ukrainsk energiinfrastruktur og logistikkbaser illustrerer dette tydelig. Moderne krig handler i stor grad om å bryte motstanderens logistiske evne til å føre krig.

Militær infrastruktur er derfor ikke en støttefunksjon. Den er selve ryggraden i militær kapasitet. Dette gjør også organiseringen av slik infrastruktur til et strategisk spørsmål – ikke bare et administrativt.

Hybride trusler – krigen før krigen

Samtidig har krigen i Ukraina også vist at moderne konflikt ikke bare utkjempes med missiler og artilleri. Den utkjempes også før krigen bryter ut.

Europa har de siste årene opplevd en tydelig økning i hybride operasjoner rettet mot kritisk infrastruktur. Sabotasje mot energiinfrastruktur, fiberkabler, satellittsystemer og logistiske knutepunkt har blitt en del av moderne geopolitisk rivalisering.

Hendelser i Østersjøen, sabotasje mot energisystemer og økt etterretningsaktivitet rundt strategiske installasjoner viser hvordan infrastrukturen i økende grad er blitt et mål i seg selv.

rammeavtaler

Riksrevisoren om overskridelser: – Viktig å få ryddet opp

Hybride operasjoner søker nettopp å ramme et lands evne til å fungere – uten nødvendigvis å utløse en formell krigstilstand.

I et slikt trusselbilde blir militær infrastruktur ikke bare et støtteapparat for Forsvaret. Den blir en strategisk sårbarhet som må organiseres med maksimal operativ kontroll.

Dette gjelder særlig for land som Norge, hvor baser, havner og logistikkpunkter i praksis også er en del av Natos samlede forsvarsstruktur.

Reformene som formet systemet

For å forstå hvorfor Forsvarsbygg i dag eksisterer i sin nåværende form, må man se tilbake til reformbølgen som preget vestlige land etter den kalde krigen.

På 1990-tallet vokste det frem en sterk tro på at offentlig sektor kunne bli mer effektiv dersom den organiserte seg etter prinsipper hentet fra næringslivet. Dette ble kjent som New Public Management.

Reformene innebar blant annet:

• selskapsorganisering av statlige funksjoner

• sterkere prosjektstyring

• økonomisk resultatfokus

• konkurranseutsetting

• profesjonalisert eiendomsforvaltning

Denne logikken ble også introdusert i forsvarssektoren.

Forsvarsbygg ble etablert for å profesjonalisere bygging, drift og vedlikehold av forsvarsanlegg. Tanken var rasjonell: Forsvaret skulle fokusere på operativ virksomhet, mens spesialiserte organisasjoner skulle håndtere eiendom og bygg.

Problemet er at slike reformer bygger på en bestemt antagelse: at effektiv ressursbruk er hovedmålet. I et eiendomssystem gir dette mening. I et forsvar er målet noe helt annet.

Militær logikk er ikke selskapslogikk

Et eiendomssystem stiller først og fremst ett spørsmål: Hvordan kan bygg utvikles og forvaltes mest mulig kostnadseffektivt?

Et forsvar stiller et helt annet spørsmål: Hvordan kan vi sikre operativ evne, robusthet og beredskap i krise og krig?

Dette er to fundamentalt forskjellige logikker.

Kronikk

Forsvarsviljens algoritmer

En flybase er ikke bare en flyplass. Et ammunisjonslager er ikke bare et lager. En radarinstallasjon er ikke bare en teknisk installasjon. De er noder i et militært system.

Når slike systemer organiseres etter en modell inspirert av eiendomsforvaltning, kan det oppstå et klassisk institusjonelt problem: De som utvikler infrastrukturen og de som skal bruke den operativt arbeider etter ulike prioriteringer.

Et institusjonelt økonomisk perspektiv

Fra et institusjonelt økonomisk perspektiv illustrerer dette et velkjent fenomen: fragmentering av statlig kapasitet.

Når strategiske funksjoner deles opp i flere organisasjoner, oppstår flere potensielle problemer:

• ansvar blir spredt

• beslutningsprosesser blir mer komplekse

• koordinering blir vanskeligere

• strategiske hensyn kan bli underordnet administrative strukturer

Staters evne til å håndtere sikkerhetspolitiske kriser avhenger ikke bare av militære kapasiteter, men av institusjonell organisering. Historien viser at stater med sterke og tydelige institusjonelle strukturer ofte responderer raskere og mer effektivt i krisesituasjoner.

Nordområdene gjør Norge spesielt

Norges geografiske posisjon gjør spørsmålet om militær infrastruktur spesielt viktig. Vi er Natos nordflanke.

Bare noen hundre kilometer fra norsk territorium ligger Russlands strategiske ubåtbaser på Kolahalvøya – en av de mest sentrale komponentene i Russlands atomavskrekking.

Dette gjør norsk infrastruktur til en del av et langt større strategisk system. Flybaser, havner, logistikkbaser og lagre i Nord-Norge er avgjørende for:

• overvåkning av Nordområdene

• mottak av allierte styrker

• logistikk for Nato-operasjoner

• maritim og luftmilitær aktivitet

Utbyggingen av Evenes flystasjon, modernisering av baser i nord og økt alliert aktivitet illustrerer hvordan infrastrukturen i økende grad er blitt en integrert del av Natos samlede avskrekking.

Disse installasjonene er derfor ikke bare nasjonal eiendom. De er strategiske noder i Natos forsvarsstruktur. 

Hvordan gjør andre land dette?

Internasjonalt finnes flere ulike modeller for organisering av militær infrastruktur. I USA spiller Army Corps of Engineers en sentral rolle i utviklingen av militær infrastruktur.

Forsvarsdepartementet

DN: Tidligere Forsvarsbygg-sjef saksøker FD

I Storbritannia håndteres infrastrukturen gjennom Defence Infrastructure Organisation, som er nært knyttet til forsvarsdepartementet og militær planlegging. 

I Russland ligger store deler av denne kapasiteten direkte under militære ingeniørtropper.

Felles for mange av disse modellene er at infrastrukturen sees som en integrert del av militær kapasitet, ikke primært som eiendom. Norge har valgt en mer sivilt inspirert modell.

Et spørsmål om retning – eller bare budsjettkontroll?

Saken rundt Forsvarsbygg handler derfor ikke bare om administrative avvik eller økonomisk rapportering. Den reiser også et mer prinsipielt spørsmål om hvilken retning norsk forsvarsinfrastruktur egentlig skal utvikles i.

Dersom ledelsen i en etat forsøker å dreie organisasjonen i retning av større operativ forståelse og sterkere fokus på beredskap og krigsrelevans, kan dette lett komme i spenning med styringsmodeller som først og fremst måler prestasjon gjennom budsjettkontroll og økonomiske avvik.

Det er derfor et legitimt spørsmål å stille: Har diskusjonen rundt Forsvarsbygg i for stor grad handlet om økonomiske avvik – og for lite om hvilken strategisk retning norsk forsvarsinfrastruktur faktisk bør ha i en mer urolig verden?

Geopolitikken er tilbake

Mange av institusjonene som i dag preger vestlige stater ble utviklet i en periode hvor man trodde geopolitikken hadde mistet sin betydning. Berlinmurens fall skapte en optimisme om at verden beveget seg mot økonomisk integrasjon og stabilitet. Den epoken er over.

Dagens verdensorden preges av:

• stormaktsrivalisering

• økende militær opprustning

• hybrid krigføring

• teknologisk konkurranse

• strategisk rivalisering i Arktis

I en slik verden blir statens evne til å organisere sine strategiske institusjoner igjen avgjørende.

Spørsmålet som bør stilles

Saken rundt Forsvarsbygg handler derfor ikke bare om administrative avvik eller økonomisk rapportering. 

Den reiser et langt mer grunnleggende spørsmål om hvordan staten organiserer sin strategiske kapasitet. Har Norge organisert deler av sin forsvarsstruktur etter en modell utviklet for en helt annen geopolitisk epoke? 

Det avgjørende spørsmålet i denne saken er derfor ikke hvem som må gå etter en administrativ svikt.

Det avgjørende spørsmålet er om Norge fortsatt organiserer deler av sin militære kapasitet etter en modell utviklet i en periode hvor man trodde geopolitikken var over.

Den epoken er for lengst slutt. I dag er geopolitikken tilbake. Og da må også institusjonene som skal beskytte staten være organisert deretter.

LES OGSÅ:

Langtidsplanen

Trolig ny forsvarsplan før påske: – Blir ganske krevende

Droner

Skred av dronemeldinger til politiet

anskaffelser

Sprekk på 437 millioner: Dette er forsvarssektorens overforbruk