På kant med høyden

Det er «den største offentlige eiendomsaktøren i Norge», ifølge nettsidene. Til sammen eier Forsvarsbygg nesten 13.000 bygg, inkludert militærleirer, skyte- og øvingsfelt og flystasjoner. Det er «mange av de mest særegne og krevende byggene i landet».

Men de siste månedene har et overraskende ordinært bygg stått i sentrum for et uvanlig drama i Bærum kommune. Byggingen av en ny kaserne i Kolsås leir møtte nemlig sterk motbør fra naboer, som ikke aksepterte at det var 1,95 meter høyere enn det loven egentlig tillater.

Etter flere klager til både kommunen og statsforvalteren, vant naboene frem. Nå må Forsvarsbygg senke taket på den splitter nye kasernen. Det innebærer en ekstrakostnad på 8 millioner kroner, mens soldatene som venter på å flytte inn, må smøre seg med enda mer tålmodighet.

Kolsås-kasernen er imidlertid bare én av flere kaserner bygd de siste årene. Men selv om det er den første til å så splid, blir den kanskje ikke den siste. Forsvarets forum har gransket ytterligere ni kaserner oppført det siste tiåret. Etter en gjennomgang av kontrakter, reguleringsplaner og korrespondanse mellom de involverte partene, samt samtaler med kommunene og Forsvarsbygg, kan Forsvarets forum nå dokumentere:

Fire av ni kaserner er bygd høyere enn det som er lov, uten at det er søkt om de nødvendige tillatelsene.

Bakgrunn:

Kolsås-kasernen: Så mye vil det koste å senke taket

Årsaken til at det er sånn, har vi ikke fått rede på. Men granskingen har avdekket feil i byggeprosessen og manglende dokumentasjon. Nå kan Forsvarsbygg vente seg mulige ulovlighetsoppfølginger og kanskje også overtredelsesgebyr. Skuffede forsvarskommuner forteller om dyrt og tidkrevende merarbeid.

– Det er ganske klart at denne erfaringen som er brakt til oss nå, gjør at vi kommer til å være meget skjerpet ved senere prosjekter med Forsvarsbygg, sier Per Åke Heimdal til Forsvarets forum.

Fire bygg på tre steder

Heimdal er avdelingsleder i plan- og utviklingsavdelingen i Bardu kommune, der Forsvarsbygg i 2013 bygde Haslemoen. Det er én av de ulovlige kasernene, inne i Setermoen leir. Det smale bygget med to etasjer og loft er rundt 80 meter langt og har sengeplasser til 192 soldater. En halvtimes kjøretur nordover finner man to andre, Heggelia og Helgelandsmoen, i Rusta leir i Målselv kommune. Den fjerde befinner seg på flystasjonen på Andøya.

Tre ting avgjør hvor høyt man kan bygge de ulike stedene:

• Reguleringsplaner for området vedtatt av kommunen eller staten
• Plan- og bygningsloven § 29-4 som slår fast at det høyeste punktet på taket, «mønet», ikke skal være høyere enn 9 meter over bakken.
• Særskilt unntak fra kommunen – en innvilget søknad om «dispensasjon»

For Rusta leir og flystasjonen på Andøya er det ingen egne høydebestemmelser. Der er det dermed lovens 9-metersgrense som er gjeldende. For Setermoen leir finnes det imidlertid en reguleringsplan, laget av Forsvarsbygg selv, som tillater bygg som er 10 meter høye.

Likevel endte kasernene, ifølge en oversikt fra Forsvarsbygg, med følgende mønehøyder:

Andøya flystasjon (2011)
11,2 meter høy
(2,2 meter over tillatt høyde)
Foto: Forsvarsbygg

Haslemoen i Setermoen leir (2013)
11,6 meter høy
(1,6 meter over tillatt høyde)
Foto: Vilde Skorpen Wikan

Helgelandsmoen og Heggelia i Rusta leir (2015)
11,2 meter høye
(2,2 meter over tillatt høyde)
Foto: Vilde Skorpen Wikan

Det ble heller ikke søkt om dispensasjon ved noen av de fire kasernene.

– Når det gjelder forlegningene på Andøya, Setermoen leir og i Rusta leir, har vi forholdt oss til gitte rammetillatelser, skrev Forsvarsbygg i en e-post til Forsvarets forum 2. november.

– Dispensasjon(er) har ikke vært en forutsetning for behandling av disse vedtakene.

Forsvarsbygg beklager

En rammetillatelse er en godkjenning fra kommunen på hovedelementene, «rammene», i byggeprosjektet – som høyde, størrelse og utforming.

Men at Forsvarsbygg bare kan forholde seg til gitte rammetillatelser, er det ikke alle som er enige i.

– Forsvarsbygg er jo en profesjonell aktør, sier Per Åke Heimdal i Bardu kommune om svaret fra Forsvarsbygg.

– Forsvarsbygg har kompetanse til å kunne sjekke opp alt dette. De har jurister og ansatte og folk som skal kunne plan- og bygningsloven, understreker han.

Heimdal mener Forsvarsbygg også burde være interessert i at byggene de er ansvarlige for, er lovlige. Han får støtte fra byggesaksbehandler Petter Klingenberg i Målselv kommune der Rusta leir, som har to av kasernene som er for høye, ligger.

– De skal kjenne regelverket, sier Klingenberg til Forsvarets forum.

– Man får jo litt hakeslepp når man ser at de går 2 meter over det tillatte, føyer han til.

Etter å ha sett nærmere på saken har Forsvarsbygg selv også innrømmet til Forsvarets forum at de, som en stor og offentlig eiendomsaktør, har et overordnet ansvar for at lover og regler følges.

– Jeg synes det er viktig å påpeke at vi beklager, og at vi tar ansvar for det, sier Vigdis By Kampenes, avdelingsdirektør prosjekt og utvikling, da Forsvarets forum møter henne i Forsvarsbyggs lokaler i Oslo i midten av november.

– Vi synes ikke at dette var bra nok fra vår side, understreker hun.

Men at alt ansvaret hviler på Forsvarsbygg, er det ingen som hevder. I denne saken er det nemlig flere parter involvert, og flere feil er begått.

Mange aktører, mange feil

Én ting kan man slå fast: Selv om kasernene er oppført av Forsvarsbygg på vegne av Forsvarsdepartementet, og dermed del av norsk forsvarsevne, er de underlagt de samme reglene som hvis de skulle vært bygd av en hvilken som helst annen person eller aktør.

– Etter plan- og bygningsloven § 20-8 kan det gis unntak fra krav i loven for visse skjermingsverdige objekter når «tvingende sikkerhetshensyn gjør det nødvendig», skriver Kommunal- og moderniseringsdepartementet i en e-post til Forsvarets forum.

Det er neppe «tvingende sikkerhetshensyn» som gjør at kasernene, som skal huse soldater, må unntas lovens vanlige krav.

Men når det gjelder byggingen av kasernene i leirene på Setermoen og Rusta, er det minst fem involverte aktører:

• Forsvarsdepartementet: som bestiller kasernen fra Forsvarsbygg
• Forsvarsbygg: som kasernene bygges for (tiltakshaver eller byggherre)
• Bjørn Bygg: entreprenøren som gjorde byggearbeidet
• Borealis Arkitekter: ansvarlig for å designe bygget og søke om rammetillatelse til å bygge det (ansvarlig søker)
• Kommunen: ansvarlig for å godkjenne søknadene som gir lov til å bygge prosjektet

For å nøste opp i ansvarsfordelingen i byggesaker tok Forsvarets forum kontakt med Direktoratet for byggkvalitet (DiBK). Direktoratet er underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet og har ansvar for å kjenne og forvalte byggelovene.

Direktør Per-Arne Horne påpeker at han uttaler seg på generelt grunnlag og

ikke om kaserne-saken spesifikt. Likevel forteller han at når et foretak tar på seg å gjøre en jobb, så følger det også med et juridisk ansvar.

– Tiltakshaver har det overordnede ansvaret. Men der det er krav til ansvarlig foretak, skal tiltakshaver hente inn kvalifiserte foretak for å gjøre jobben, sier Horne.

– Det er det ansvarlige foretaket som har ansvar for at det som bygges, er korrekt, og at materialet som sendes inn til kommunen, er korrekt, føyer han til.

Dermed er det foretaket som har ansvar for å sende inn en søknad, som også har ansvar for at søknaden inneholder korrekt informasjon.

Entreprenøren som bygger, skal også passe på at de bygger i henhold til gitte tillatelser og godkjente tegninger. Men Horne fritar heller ikke tiltakshaver alt ansvar. De må sørge for at selskapene de bruker til å søke og bygge, faktisk er kvalifiserte til å gjøre jobben de skal gjøre.

– Men hvis jeg kan si det sånn, så er det egentlig tiltakshaveren og byggherren som har minst ansvar, sier Horne.

Manglet mål på høyden

Horne understreker at kommunene også har en viktig rolle. De skal blant annet avslå søknader som er i strid med loven og forskrifter, og de skal følge opp byggesaker gjennom tilsyn.

– Det er kommunens ansvar å påse at de har sjekket tingene de skal sjekke i sin byggesaksbehandling, sier DiBK-direktøren.

Hvis dette ikke gjøres, forteller Horne, har kommunen gjort en saksbehandlingsfeil.

– Viser det seg at det i løpet av byggeperioden har skjedd ting som er i strid med tillatelsen, så er det kommunens oppgave å følge det opp overfor de ansvarlige foretakene, sier han.

Bardu og Målselv kommune har sendt plantegningene for henholdsvis kasernene i Setermoen leir og Rusta leir til Forsvarets forum. Tegningene av de to kasernene i Rusta leir viser kun byggene ovenfra. Høyden er ikke oppført. I den innvilgede rammetillatelsen er byggenes høyde heller ikke nevnt.

Hvorfor rammetillatelsen ble godkjent tross fraværet av dispensasjonssøknad, kan byggesaksbehandler Petter Klingenberg i Målselv kommune ikke svare på. Han forteller at han ikke kan finne noe i byggesaken om høyden på de to kasernene.

– Det er ikke jeg som har utarbeidet rammetillatelsen, sier Klingenberg, som selv begynte i jobben fire år etter at kasernene sto klare.

Han avviser likevel ikke at kommunen også kan ha begått feil i sin behandling av saken.

Lovet å følge reglene

Høyden er heller ikke med på tegningen av kasernen i Setermoen leir, selv om denne viser kasernen fra siden. Men Borealis Arkitekter, som var ansvarlig søker for Setermoen-kasernen og Rusta-kasernene, skriver i søknaden om rammetillatelse, at bygget skal være innenfor den gjeldende høydebegrensningen på 10 meter.

«Bebyggelsen er holdt innenfor byggegrenser og tillatte byggehøyder gitt i reguleringsplanen», skriver selskapet i søknaden.

Nær slutten av dokumentet er følgende erklæring også signert av daværende ansatte i Borealis Arkitekter og Forsvarsbygg:

«Ansvarlig søker bekrefter at hele tiltaket belegges med ansvar, og dekker kravene i henhold til plan- og bygningsloven.»

Dersom bygget viser seg å være 11,6 meter, slik Forsvarsbygg selv opplyser, så er det åpenbart i strid med reguleringsbestemmelsene om byggehøyder, der grensen er 10 meter, påpeker Per Åke Heimdal i Bardu kommune.

– I søknaden oppgir de at de skal holde seg innenfor reguleringsbestemmelsene. Og når vi gir rammetillatelse, så gir vi den basert på søknaden, sier Heimdal.

– Tillatelsen er gitt under de forutsetningene som de setter i søknaden.

Borealis Arkitekter ble kjøpt opp av Norconsult i 2019. Forsvarets forum har kontaktet Norconsult og lagt fram rammetillatelsene og bekreftelsen på at det ikke er gitt dispensasjon. Kjetil Ekkeren, senior kommunikasjonsrådgiver, skriver i en e-post at han ikke har videre informasjon om sakene, men understreker at både Bardu og Målselv kommune godkjente rammesøknadene.

– De som var oppdragsansvarlige i disse prosjektene, jobber ikke i selskapet i dag, føyer Ekkeren til.

En uventet takheving

Men når det gjelder kasernen i Setermoen leir, som er rundt 40 cm høyere enn kasernene i Rusta leir og på Andøya, viser Ekkeren til at tillegget av et ventilasjonsrom og tørkerom på loftet kan ha vært med på å øke byggets høyde.

– Vi er ukjent med hvordan dette var vurdert i byggesaken, legger han til.

Dokumenter som Forsvarets forum har fått innsyn i, indikerer imidlertid at en slik vurdering ikke ble gjort. I januar 2013 sender nemlig Forsvarsbygg utvikling nord (FBUN) et brev til Bjørn Bygg, entreprenøren som bygde kasernen. Brevet dreier seg om «endringsmelding» 27: «Heving av tak for å få høyde nok til ventilasjonsaggregater på teknisk rom.»

I brevet avviser Forsvarsbygg et krav fra Bjørn Bygg på drøyt 200.000 kroner. Forsvarsbygg gir følgende årsak:

«Entreprenøren løsning med å heve taket har ikke vært varslet og forelagt FBUN for godkjennelse.»

Et halvt år senere leverer Bjørn Bygg en søknad om ferdigattest til Bardu kommune. Der stilles spørsmålet: «Er det foretatt ikke søknadspliktige endringer i forhold til tillatelsen?»

Rett under er boksen for «Nei» krysset av.

Forsvarets forum har gjentatte ganger kontaktet Bjørn Bygg for å be om deres side i saken, men uten å få svar.

Manglende dokumentasjon om takhevingen gjør det vanskelig å si noe om hvilken informasjon kommunen fikk om saken. Det forteller Vigdis By Kampenes, avdelingsdirektøren i Forsvarsbygg. Hun mener likevel at Forsvarsbygg skulle visst at taket hadde blitt hevet.

– Vi skal jo ha god nok dialog og følge godt nok opp så vi vet at det plutselig bygges en halvmeter høyere, sier hun.

– Men igjen så vet jeg ikke om vi i så fall hadde den dialogen med Bjørn Bygg da dette ble bygget. Det kjenner jeg ikke til.

«Ikke relevant»

Hva som blir konsekvensene av feilene begått i forbindelse med byggingen av kasernene i Setermoen leir og Rusta leir, er for tidlig å si. Det er dette en ulovlighetsoppfølging kan bidra til å få klarhet i ved at kommunne undersøker hvilke feil som er begått, og hvem som har ansvaret. Både Per Åke Heimdal i Bardu kommune og Petter Klingenberg i Målselv sier at disse krever tid og ressurser.

– Det er jo en ekstra byrde. Vi har ganske mange ulovligheter som skal følges opp, sier Klingenberg.

Heimdal påpeker at en ulovlighetsoppfølging også kan ende i et overtredelsesgebyr. Disse gebyrene har en maksgrense på 400.000 kroner og kan ilegges et foretak «som visste eller burde visst at en handling var i strid med plan- og bygningsloven, forskriftene eller en byggetillatelse». Det skriver Direktoratet for byggkvalitet på sine nettsider.

Mens det kan bli krevende å avgjøre skyld og gebyrer på Bardufoss, er situasjonen litt mindre komplisert på Andøya, drøyt 100 kilometer rett vest. Her er det nemlig Forsvarsbygg selv som hadde ansvar for å søke om rammetillatelsen til kommunen. Men i likhet med i kasernene i Bardu og Målselv, mangler plantegningen av kasernen på Andøya flystasjonen også mål på høyde.

I søknaden om rammetillatelse, sendt i september 2009, har Forsvarsbygg også krysset av for «Ikke relevant» i feltet om dispensasjonssøknader er lagt ved søknaden som vedlegg. At den boksen er krysset av, er en åpenbar feil. Det mener byggesaksbehandler Andreas Thanke i Andøy kommune.

– På Andøya er det ingen reguleringsplan for området. Og da blir det jo selvfølgelig feil å krysse av på at dispensasjonsbehandling ikke er relevant, sier Thanke til Forsvarets forum.

Han legger imidlertid ikke skjul på at det også ble begått feil av kommunen. Blant annet mangler det dokumentasjon i byggesaken som gjør at det er vanskelig å se hvorfor beslutninger ble fattet da saken ble behandlet.

– Den er jo mildt sagt mangelfull den behandlingen som er gjort av kommunen, sier Thanke.

– Det er veldig lite innhold i rammetillatelsen. Så det er svak saksbehandling fra kommunen. Det er det ikke tvil om.

Andøya: Plantegningene viser målene på kjøkken- og messebygg, men ikke kasernen.

Setermoen: Plantegningene viser bygget fra siden, men mål på høyden er ikke oppført.

Rusta: Plantegningen fra kommunen viser kun bygget ovenfra.

Fraværet av dokumentasjon gjør det også vanskelig for Forsvarsbygg å svare på hva som gikk galt i prosessen for over ti år siden, og hvorfor boksen for at dispensasjon ikke var relevant, ble krysset av.

– Vi finner ikke noen annen dokumentasjon på hvorfor man satte dette, og hvorfor den vurderingen ble gjort. Er det direkte feil, en misforståelse, eller om dialogen ble tatt i andre møter der man ikke har skrevet referat? Vi har ikke klart å finne årsaken, sier Vigdis By Kampenes i Forsvarsbygg.

– Jeg kjenner ikke helt detaljene rundt Andøya og hvilke møter og konferanser som ble holdt den gangen. Men sånn som dokumentasjonen viser, så er det gjort feil her, føyer hun til.

Heller ikke entreprenøren som bygde kasernen, Sortland entreprenør, kan gi noe mer innsikt i saken. Daglig leder Andreas Einejord forteller at selskapet har gode rutiner og prosedyrer som skal sørge for at byggene er lovlige.

– Prosjektet er som sagt langt tilbake i tid, så konkret hva og hvilke vurderinger som ble gjort i dette prosjektet, er vanskelig for meg å kommentere, skriver Einejord i en e-post til Forsvarets forum.

– Men på generelt grunnlag kan jeg si at vi i alle våre byggeprosjekter etterstreber å bygge etter gjeldende lover og forskrifter.

En besværlig modul

Kasernesaken blir et læringsmoment for Forsvarsbygg, forteller Vigdis By Kampenes. Kasernene skal bli en «case» der ansatte kan se hvilke feil som tidligere er begått, og konsekvensene av disse.

– Det at vi ikke hadde god nok dokumentasjon, da vet man ikke helt hvorfor beslutningen er tatt, det er ikke transparens, og det er ikke etterprøvbart, sier Kampenes.

– Vi ønsker ikke å ha en sånn situasjon. Det er ikke god praksis i det hele tatt.

I motsetning til kasernen på Kolsås, der Forsvarsbygg må senke taket etter at den sto ferdig, blir konsekvensene trolig mindre omfattende på Bardufoss og Andøya. Her står byggene inne på Forsvarets leirområder og langt fra nærmeste nabo – ikke ved et boligfelt, slik de gjør i Bærum.

Kommunene er likevel tydelige på at det er viktig at loven og prosedyrer følges, og at de samme reglene skal gjelde for Forsvarsbygg som for privatpersoner. Selv om bruddene på høydebestemmelser på kasernene kanskje ikke virker sjenerende for naboer, har kommunene også en plikt til å følge opp saken og nøste opp i hvor det har gått galt.

– Prinsippet er veldig alvorlig. Og hvis det er slik at det er gjentagende, så øker alvorlighetsgraden, sier Per Åke Heimdal i Bardu kommune.

Petter Klingenberg i Målselv kommune peker også på at saken kan ha uheldige signaleffekter og at gjentagende feil kan bli enda mer problematiske over tid.

– Det vil jo kunne skape presedens i lokalsamfunnet hvis folk ser at Forsvarsbygg får bygge høyere uten dispensasjon, sier Klingenberg.

Vigdis By Kampenes påpeker likevel at Forsvarsbygg de siste ti årene har blitt flinkere til å følge reglene når de bygger kaserner. Etter kasernen på Andøya tok Forsvarsbygg i bruk en ny standardisert løsning for kasernene. Denne har modulbasert planløsning og skal spare Forsvaret for både tid og penger.

Borealis Arkitekter skriver at kasernen på Setermoen er innenfor høydebegrensningen på 10 meter.

Forsvarsbygg skriver til Bjørn Bygg at hevingen av taket på kasernen i Setermoen leir ikke ble varslet.

På Andøya oppga Forsvarsbygg at dispensasjon ikke var relevant, selv om kasernen er høyere enn 9 meter.

Gjennomgangen Forsvarets forum har gjort, viser at det ble søkt om dispensasjon i forbindelse med bygging av kaserner på kampflybasen på Ørland i 2017 og 2018, den omstridte kasernen på Kolsås i år samt en kaserne i Porsangmoen leir, som skal stå klar neste år. Disse er alle høyere enn loven og reguleringsbestemmelsene tillater. Én kaserne, oppført i Høybuktmoen leir, er også innenfor den gjeldende reguleringsplanen.

Problemene på Kolsås har heller ikke oppstått fordi Forsvarsbygg har gjort åpenbare feil. I stedet mente Statsforvalteren i Oslo og Viken at fordelene ved å bygge 1,95 meter høyere enn plan- og bygningslovens 9-metersgrense, ikke åpenbart veier opp for ulempene.

– Vi ser jo på de siste byggene at vi har søkt og har god dokumentasjon. Så vi velger å tro at vi er blitt bedre på det, sier Kampenes. Hun føyer til at Forsvarsbygg er stolt over løsningen med å bygge standardiserte og billige kaserner.

– Et viktig element i den videre effektiviseringen av sektoren er at vi skal ta ut gevinster ved å få til mest mulig standardisering.

Standardiserte modulbaserte kaserner fremstår likevel som enklere bygg enn mye annet av det som Forsvarsbygg bygger, som blant annet flystasjoner. Likevel har denne gjennomgangen vist at det frem til for inntil fem år siden ble begått feil i byggeprosessen. Hvorvidt dette har skjedd i forbindelse med byggingen av Forsvarsbyggs mer «særegne» eller «krevende» bygg, har Forsvarets forum ennå ikke undersøkt.

Men Vigdis By Kampenes mener at det ikke er grunn til å tro at en slik undersøkelse vil avdekke feil.

– Det tror jeg ikke, men jeg vet ikke. Det blir jo hypotetisk, sier Kampenes.

– Vi skal jo nå selvfølgelig ta med oss dette generelt inn i våre prosjekter og lære av det.

Samtidig venter soldatene fortsatt på å flytte inn på Kolsås. Taksenkningen skal begynne etter nyttår, et halvt år etter at den nye kasernen sto ferdig. Soldatene er nå midlertidig innkvartert på blant annet Perminalen hotell i Oslo. Dit flyttet de etter å først ha bodd i en gammel og nedslitt kaserne fra 1950-tallet, med den splitter nye modulbaserte kasernen som nærmeste nabo.

Forsvarets forum har vært i kontakt med Forsvarsdepartementet om denne saken. De har henvist til Forsvarsbygg og har ikke gitt ytterligere svar.