Inntrykk fra FNs sikkerhetsråd da Russland gikk til fullskala angrepskrig

Teksten ble først publisert i tidsskriftet Internasjonal politikk i august 2023, og er en artikkel i en fokusspalte om Norges rolle i FNs Sikkerhetsråd.

Russlands angrepskrig mot Ukraina ble dimensjonerende for Norges femte medlems­periode i FNs sikkerhetsråd i 2021–2022. Den brutale og folkerettsstridige krigshandlingen av en vetomakt i FNs sikkerhetsråd mot et suverent naboland er det mest alvorlige som har skjedd på europeisk jord siden den andre verdenskrig. Krigen fikk også konsekvenser for samarbeidet og dynamikken i Sikkerhetsrådet. 

Det var en overhengende fare for at Sikkerhetsrådet ville bli så splittet at det ikke lenger ville ivareta sine grunnleggende funksjoner. Jeg har derfor valgt å fokusere på arbeidet i Sikkerhetsrådet etter at Russland startet sin fullskala angrepskrig mot Ukraina 24. februar 2022. Hva gjorde Norge da, og hva bidro vi med?

Russlands angrepskrig som tidsskille – og hva vi gjorde

På kveldstid i New York 23. februar ble det, etter ukrainsk forespørsel støttet av USA, Norge og likesinnede land, kalt inn til hastemøte i FNs sikkerhetsråd. Bakgrunnen var den akutte situasjonen forårsaket av Russlands pågående og aggressive militære styrkeoppbygging på grensen av Ukraina. 

Vestlig etterretningsinformasjon hadde allerede blitt offentlig kjent, og mye informasjon hadde også blitt delt med de fleste medlemmene av Sikkerhetsrådet. På dette tidspunktet ledet Russland FNs sikkerhetsråd. To dager tidligere, 21. februar, hadde det etter press fra Norge og nærstående land vært avholdt et hastemøte som følge av Russlands anerkjennelse av de såkalte folkerepublikkene Donetsk og Luhansk. På kvelden 23. februar var det en trykket stemning i sikkerhetsrådssalen.

Mona Juul

Mona Juul har vært Norges ambassadør til FN i New York siden januar 2019.

Hun begynte i den norske utenrikstjenesten i 1986, og var medlem av Norges team som la til rette for de hemmelige forhandlingene mellom Israel og PLO som ledet til Oslo-avtalen.

Juul har hovedfag i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo.

Da møtet startet, hadde ikke Russland angrepet Ukraina. Men rapporter om angrepet begynte å komme midt under møtet. Det var da blitt morgen i Moskva og Kyiv. De russiske diplomatene virket ikke kjent med utviklingen, og vi kunne observere en økende stressfaktor. Da det kom bekreftede meldinger og bilder i internasjonale medier om at Russlands president Putin hadde startet angrepskrigen, hadde Norge ennå ikke hatt ordet. 

Selv om vi var forberedt på ulike scenarioer, håpet vi i det aller lengste at Putin ville velge forhandlinger, ikke full angrepskrig. Tiden var knapp, og informasjonen i internasjonale medier var sprikende. Jeg ble dermed den første som tydelig fordømte det russiske angrepet i Sikkerhetsrådet. Vi stod foran en type aggresjonskrig på europeisk jord som vi ikke hadde opplevd siden den andre verdenskrig.

Situasjonen var alarmerende og uhyre alvorlig. Putin valgte å starte en uprovosert, folkerettsstridig og meningsløs krig samtidig med at Sikkerhetsrådet, hvis ansvar er å avverge krig, satt i møte.

Hva kunne Norge og nærstående land gjøre? Vi hadde allerede i flere uker disku­tert og tenkt gjennom flere ulike scenarioer for videre handlingsløp. Vi hadde i samarbeid med nærstående land forberedt elementer til et resolusjonsutkast der Sikkerhetsrådet fordømte angrepskrigen og krevde umiddelbar tilbaketrekning av russiske militære styrker fra ukrainsk territorium. 

Resolusjonsutkastet ble realitetsbehandlet av Sikkerhetsrådet 25. februar, men Russland valgte å misbruke sitt veto, og blokkerte vedtak. Kina, India og De forente arabiske emirater stemte avstående, mens Norge og de ti resterende rådsmedlemmene stemte for.

Norge var det eneste rådsmedlemmet som i forbindelse med voteringen henviste til FN-paktens bestemmelse om at partene i en konflikt, i dette tilfellet Russland som aggressor, burde avstått fra å stemme. Norge gjorde dette poenget for å understreke betydningen av FN-pakten og folkeretten.

Sikkerhetsrådet abdiserte ikke 25. februar. Det var Russland som bar på ansvaret, og som viste verden hvor galt det kan gå når en av de fem vetomaktene misbruker denne retten.

Selv om vi mente at Russland burde ha avstått fra å stemme, var vi og de andre rådsmedlemmene forberedte på at Russland som fast medlem og vetomakt ville hindre Sikkerhetsrådet i å reagere på en krig landet selv hadde startet, uprovosert og i strid med folkeretten. Russland hadde gjort det samme da de annekterte Krym i 2014.

Norge og nærstående land hadde, i konsultasjon med Ukraina, forberedt en rask prosess for å flytte realitetsbehandlingen fra Sikkerhetsrådet, hvor den nå var blokkert, og over til FNs generalforsamling bestående av FNs 193 medlemsland. Dette hadde ikke vært gjort på 40 år. Denne mekanismen blir definert som et prosedyrevedtak – og i prosedyrespørsmål gjelder ikke vetoretten. Ni stemmer er tilstrekkelig. Russland ble dermed avskåret fra å blokkere.

Den 27. februar, på en søndag, hadde vi og nærstående medlemmer anmodet om et vedtaksmøte for å overføre saken til Generalforsamlingen. Stemmemønsteret ble det samme som to dager tidligere, og dermed tilstrekkelig for å sikre et vedtak. Det er sjelden at et flertall av landene i FNs sikkerhetsråd ser seg tjent med å overføre en sak til FNs generalforsamling i en situasjon om internasjonal fred og sikkerhet. Nå var dette endret.

En politisk fordel ved å flytte saken over til Generalforsamlingen var at Norge og nærstående land potensielt kunne mobilisere et betydelig antall land til å ta tydelig stilling, og slik sikre en sterkest mulig fordømmelse av Russlands folkerettsstridige angrep på Ukraina. I fraværet av en reaksjon fra Sikkerhetsrådet ble Generalforsamlingen desto viktigere som arena for å øke det politiske presset på Russland. Men dette forutsatte at et flertall av FNs medlemsland faktisk ville fordømme Russlands krig. Det var på dette tidspunktet usikkert om et slikt flertall eksisterte.

Det resolusjonsutkastet som var blitt blokkert av Russland i Sikkerhetsrådet, ble noe justert etter flere runder med konsultasjoner og forhandlinger mellom FNs medlemsland. Etter noen dager med aktiv mobilisering ble resolusjonsforslaget realitetsbehandlet 2. mars. Hele 141 land stemte for fordømmelsen av Russlands angrepskrig og krevde militær tilbaketrekking. Kun fire land – Belarus, Syria, Nord-Korea og Eritrea – stemte mot resolusjonen sammen med Russland. 35 land stemte avstående, halvparten av dem afrikanske land.

Det samme skulle gjenta seg to ganger i løpet av 2022, i all hovedsak med identisk stemmemønster. Vedtakene bekreftet bred støtte for fordømmelse av angrepskrigen, og viste samtidig hvor isolert og alene Russland stod, og at de ikke hadde lyktes med å mobilisere flere land over på sin side. Dette innebar et betydelig politisk nederlag for Russland.

Det andre vedtaket, den 24. mars, om den humanitære situasjonen, hadde først startet i Sikkerhetsrådet, men Frankrike og Mexico hadde flyttet behandlingen over til Generalforsamlingen grunnet muligheten for nok et russisk veto. Det tredje vedtaket, den 12. oktober, som fordømte Russlands annekteringsforsøk av fire ukrainske provinser, kom som resultat av et russisk veto i Sikkerhetsrådet (Kina, India, Brasil og Gabon stemte avstående). Det er dette vedtaket som hittil har mobilisert flest stemmer i FNs generalforsamling; hele 143 land stemte for.

Kritikken av Sikkerhetsrådet

Flere har omtalt Sikkerhetsrådet som avmektig og handlingslammet overfor Russlands krig i Ukraina. Særlig har kritikken mot Sikkerhetsrådets sammensetning og Russlands vetomakt vært gjenstand for sterk kritikk fra Ukraina. Jeg forstår denne kritikken, men den bør nyanseres.

Les også: 

Norske soldater i Midtøsten: Ubevæpnet for fred

Kombinasjonen av løpende sikkerhetsrådsmøter og realitetsbehandlinger i FNs generalforsamling har ikke bidratt til forhandlinger eller ført til en slutt på Russlands angrepskrig. Men møtene og vedtakene har likevel hatt en politisk betydning ved at de har vært et globalt barometer over medlemslandenes syn på Russlands krig. Selv om Sikkerhetsrådet har blitt blokkert av Russland fra å fordømme krigen, så har rådsmøtene gjort det mulig for medlemmene å fordømme Russland og imøtegå russisk krigspropaganda, og dermed synliggjøre russisk isolasjon.

I FNs generalforsamling har et betydelig flertall av verdens land sagt klart og tydelig fra om at denne typen eklatante brudd på folkeretten er uakseptable. Så vil det selvsagt være variasjon mellom de landene som har fordømt krigen – både i graden av fordømmelse og i synet på sanksjoner mot Russland og militær støtte til Ukrainas legitime og lovlige selvforsvarskamp.

Jeg vil mene at de mange møtene i Sikkerhetsrådet, nær femti frem til utgangen av 2022, med mange ulike tematiske vinklinger, som for eksempel folkerettsbrudd, humanitære konsekvenser, situasjonen for kvinner og barn og atomsikkerhet, har bidratt til å opprettholde det politiske presset mot Russland. Noe av det viktigste med disse møtene – rent politisk – har vært at Ukraina slapp til i de åpne møtene og fikk holde innlegg direkte rettet mot aggressorstaten. 

Ukraina har rettet en forståelig kritikk mot Sikkerhetsrådets sammensetning og stilt spørsmål ved legitimiteten til Russlands sete i rådet, men har samtidig fremhevet sikkerhetsrådsmøtene som en svært viktig arena for kampen om ordskiftet – og sannheten. President Zelenskyj deltok selv digitalt i fire sikkerhetsrådsmøter i 2022.

Russland så seg imidlertid tjent med å initiere sikkerhetsrådsmøter med formål å fremme egen krigspropaganda der de har forsøkt å gi Vesten skylden for krigen. Men de lyktes ikke i å mobilisere flere land over til sin side. Eksempelvis feilet Russland to ganger i å få vedtatt sikkerhetsrådsresolusjoner knyttet til eget narrativ om krigen i Ukraina. Kun Kina støttet de to utkastene. 

Russland drev dessuten en utmattelsestaktikk overfor resten av rådsmedlemmene, der de forsøkte å overlesse Sikkerhetsrådet med en rekke udokumenterte påstander. Dette bidro til en ytterligere forsterket polarisering mellom Russland og særlig de seks vestlige rådsmedlemmene (USA, Storbritannia, Frankrike, Irland, Albania og Norge), og en stadig økende frustrasjon blant flere ikke-vestlige rådsmedlemmer over at møtene om krigen i Ukraina gikk på bekostning av rådets behandling av andre konflikter.

Betydningen av å avverge et handlingslammet sikkerhetsråd

En begrunnet frykt jeg og flere kolleger delte i dagene etter krigsutbruddet, var den overhengende faren for at Sikkerhetsrådet ville settes ut av stand til å fatte beslutninger i andre saker på rådets dagsorden.

Vi fryktet at mye av det viktige regulære arbeidet i Sikkerhetsrådet ville stoppe opp. At rådets behandling av andre konflikter på dagsorden ville bli trenert og i verste fall blokkert. At resolusjonsforhandlinger ville gå i stå. I verste fall at Sikkerhetsrådet ville settes ut av stand til å ivareta sitt mandat å ivareta internasjonal fred og sikkerhet.

Frykten for beslutningslammelse skulle vise seg å være overdrevet. Frykten for betydelig polarisering var derimot reell. Dette ble særlig tydelig da Russland begynte å spre et løgnaktig fiendebilde av Vesten langs flere fronter i et desperat forsøk på å vinne støtte og sympati fra flere ikke-vestlige rådsmedlemmer. Ordskiftet ble til tider meget skarpt, særlig fra russisk side, som tok i bruk krigspropaganda og blank løgn som vi og likesinnede land måtte reagere på – og tilbakevise.

Det var likevel ikke slik at alle former for samarbeid i Sikkerhetsrådet kollapset i dagene etter 24. februar, eller at samarbeid i rådet før Russland invaderte Ukraina var enkelt og friksjonsfritt. Sikkerhetsrådet har i lang tid vært preget av skarpe skillelinjer og økt geopolitisk spenning. Men erfaringene fra 2021, vårt første år i rådet, hadde likevel vist at det var mulig å samarbeide og søke kompromisser i Sikkerhetsrådet. 

Som for eksempel da Sikkerhetsrådet klarte å komme frem til enstemmige vedtak på områder som hadde vært preget av betydelig polarisering, nemlig om global helse og konflikt og den humanitære situasjonen i Syria, som Norge og Irland ledet. Også den norsk-nigerske resolusjonen om beskyttelse av utdanning i konflikt ble vedtatt enstemmig høsten 2021.

Etter starten av Russlands angrepskrig ble det langt mer krevende å arbeide frem vedtak i stort sett alle saker i Sikkerhetsrådet. Det ble helt avgjørende å bidra til at Sikkerhetsrådet kunne fortsette å fungere som et beslutningsorgan, og dermed ivareta sitt ansvar for å ivareta internasjonal fred og sikkerhet.

Selv om vi og nærstående land måtte tåle kritikk fra ikke-vestlige land for å initiere for mange sikkerhetsrådsmøter om krigen i Ukraina, var det Russland som i størst grad gjorde koblinger mellom krigen i Ukraina og helt andre saksfelt. Russland kontret stort sett på ethvert vestlig-initiert møte med å avholde enten ett eller flere møter der de forsøkte å spre den russiske krigspropagandaen.

I denne politisk spente situasjonen, særlig mellom Russland og vestlige land, var det maktpåliggende for oss å ha diplomatisk kontakt med alle rådsmedlemmene, inkludert Russland, om saker og konflikter som ikke kunne relateres til krigen i Ukraina. Uansett hvor vanskelig dette var. 

Kronikk

Hvorfor Natos avskrekking ikke virker

En eventuell frys av alle diplomatiske kontaktflater med Russland i FNs sikkerhetsråd på dette tidspunktet kunne ha ført til beslutningslammelse. Det gjaldt spesielt i saker der Norge hadde et særskilt ansvar, og der avstanden til Russland var betydelig, som Afghanistan og den humanitære situasjonen i Syria.

I dagene etter utbruddet av Russlands angrepskrig ledet Norge ytterst kompliserte forhandlinger om et nytt mandat for FNs politiske oppdrag i Afghanistan, et halvt år etter at Taliban hadde tatt over makten i landet. For Norge var det avgjørende å holde Sikkerhetsrådet mest mulig samlet, men samtidig sikre et robust mandat, særlig med hensyn til menneskerettighetssituasjonen. 

Vi møtte på betydelig motstand fra enkelte rådsmedlemmer, særlig Russland og Kina. Flere runder med krevende forhandlinger, inkludert med Russland, førte til slutt frem til et nesten enstemmig vedtak. Bare Russland stemte avstående. Det viktigste var at de ikke hindret et vedtak som sikret FNs fortsatte tilstedeværelse i Afghanistan med et sterkt mandat som inkluderte overvåking av menneskerettighetssituasjonen.

Frontene i Sikkerhetsrådet forble fastlåste, og spenningene ble forsterket av Russlands fortsatte krigføring med stadig flere grufulle overgrep mot sivile og angrep mot sivil infrastruktur i Ukraina. Det var med dette i bakhodet, men uten illusjoner om å endre den forverrede dynamikken, at Norge og Mexico tok initiativ til en såkalt presidentuttalelse om angrepskrigen. 

Målet med uttalelsen var å uttrykke støtte fra Sikkerhetsrådet til FNs generalsekretær og gi ham nødvendig ryggdekning for videre diplomatisk innsats på vegne av verdenssamfunnet. Presidentuttalelsen som til slutt ble vedtatt 6. mai 2022, la et viktig grunnlag for den nøkkelrollen og innsatsen som generalsekretæren, sammen med Tyrkia, spilte i forhandlingene som 22. juli 2022 førte frem til avtaleverket der det blant annet ble oppnådd enighet om uttransportering av korn fra ukrainske havner. Dette initiativet har, tross russiske trusler, senere blitt forlenget to ganger, og holder fortsatt når dette skrives.

Et sikkerhetsrådsvedtak krever ikke enstemmighet, men ni ja-stemmer, og ingen veto. Det bør ikke overraske at antall ikke-enstemmige vedtak og antall vetoer økte betydelig i 2022 sammenliknet med 2021 og årene forut. Dette kan ikke ene og alene tilskrives krigen i Ukraina, men det gir et bilde av et stadig mer polarisert sikkerhetsråd. Tross dette, lyktes vi, året sett under ett, med å opprettholde Sikkerhetsrådets beslutningsevne på de fleste områder. Nesten like mange resolusjoner ble vedtatt i 2022 som i 2021.

Det norske handlingsrommet

Det blir ofte sagt at Sikkerhetsrådet domineres av de fem faste medlemmene. Dette er en sannhet med modifikasjoner. På papiret stemmer det, men i realiteten er situasjonen langt mer nyansert. Det er ikke slik at de fem faste medlemmene dominerer alle saker, hele tiden, like mye. Innflytelsen varierer. Den varierer mellom de tre faste vestlige medlemmene USA, Frankrike og Storbritannia på den ene siden og Russland og Kina på den andre. 

Og i den forbindelse, la det være klart: Å legge ned veto er det siste trekket for en vetomakt. Det er samtidig en bekreftelse på at man ikke har det nødvendige antall stemmer til å få sin vilje gjennom. Makten til de fem faste medlemmene blir dessuten redusert når de ikke lenger er i stand til å innta felles­posisjoner, slik krigen i Ukraina har vist. I slike situasjoner vil handlingsrommet til de valgte medlemmene potensielt øke.

De valgte medlemmene, som ofte ikke opptrer som en enhetlig gruppe, spiller en langt større rolle enn man kanskje skulle tro. Ikke bare fordi deres stemmer er nødvendige for å sikre et vedtak, men fordi deres interesser og innflytelse har betydning for utviklingen i en sak, ikke minst hva gjelder konflikter i eget nærområde. Akkurat dette mønsteret endret seg ikke som følge av krigen i Ukraina.

Det avgjørende i sikkerhetsrådssammenheng er å bygge tilstrekkelig brede allianser for å oppnå minst ni stemmer, og hindre veto fra ett eller flere av de fem faste medlemmene. Alle rådsmedlemmene er innforstått med dette. Det er ikke nok som sikkerhetsrådsmedlem å holde skarpe, prinsippfaste innlegg i åpne og lukkede møter. Det er faktisk den enkleste delen av jobben. 

Den vanskeligste oppgaven er å ta initiativ og lede forhandlinger som fører frem til konkrete resultater – i dette tilfellet vedtak og uttalelser fra Sikkerhetsrådet – og som helst ligger nærmest mulig ditt eget lands posisjon. Særlig i krevende resolusjonsforhandlinger, der avstanden mellom medlemmene ofte kan være betydelig. Men også for de to formene for uttalelser som krever enighet, nemlig presidentuttalelser og presseuttalelser.

Fordi Sikkerhetsrådet er både en møtearena og et beslutningsorgan, er det ingen motsetning mellom å være prinsippfast i innlegg og samarbeidsvillig i forhandlinger. Vi opplevde aldri i forhandlinger å bli presset til å gå på akkord med våre egne prinsipper. Vilje og evne til å finne kompromisser, ja. Men ikke utvanning av våre prinsipielle posisjoner. 

Etter at vi for eksempel hadde møtt på et russisk veto mot vårt eget resolusjonsutkast om den humanitære situasjonen i Syria, og etter trusler om veto fra enkelte av de andre, klarte vi likevel å forhandle frem et kompromiss slik at den humanitære nødhjelpen til Nordvest-Syria ble videreført. Det samme gjorde vi også i krevende forhandlinger med Kina om havrettsformuleringer i resolusjonen om maritim sikkerhet i Guinea-bukta. Og vi gjorde det, som nevnt over, med Russland og Kina da vi sikret FN et nytt, robust mandat i Afghanistan. 

Vi har vist at det er mulig for et valgt medlem å kombinere en prinsippfast stemme på egne vegne og samtidig ivareta vårt kollektive ansvar for å fremforhandle krevende vedtak, som nødvendigvis vil måtte komme i form av et kompromiss.

Som et vestlig land i Sikkerhetsrådet har Norge, særlig i krevende forhandlingssituasjoner, vist evne til å være tålmodig og ikke minst til å ivareta en inkluderende dialog med samtlige rådsmedlemmer. Våre brede kontaktflater og evnen til å ta oss tid for å få andre medlemmer om bord utgjør en viktig del av det norske diplomatiske håndverket som har bidratt til gjennomslag og konkrete resultater. Dette har kun vært mulig gjennom å engasjere og mobilisere hele den norske utenrikstjenesten, både departementet i Oslo og utenriksstasjonene.

Vår prinsipielle tilnærming kombinert med løsningsorientert diplomati har bygd respekt og tillit i Sikkerhetsrådet, som igjen har lagt grunnlaget for at Norge har kunnet ha en tydelig stemme og være en synlig og aktiv aktør. Det har ført til resultater i Sikkerhetsrådet, og det har styrket norske interesser.

Les også: 

Dronekappløpet: – Ukraina utgjør en svært stor og potensielt viktig «Battle lab»