NATO: Generalsekretær i Nato Jens Stoltenberg snakker med amerikanske soldater i Tsjekkia i 2015.Foto: Petr David Josek, AP, NTB
Hvorfor Natos avskrekking ikke virker
Avskrekking er først og fremst psykologi. Det at man overhode kan stille spørsmål ved både USAs og Europas forpliktelse til å forsvare Alliansens sikkerhet innebærer at avskrekking har feilet.
Hans PetterMidttunTIDLIGERE NORSK FORSVARSATTACHÉ I UKRAINA OG UAVHENGIG ANALYTIKER
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning. Send inn kronikker og debattinnlegg til Forsvarets forum her.
Nato er en defensiv allianse forpliktet til prinsippet om at et angrep mot ett eller flere av dets medlemmer anses som et angrep mot alle. Medlemslandene er pliktig til å ivareta friheten og sikkerheten til alle allierte, mot alle trusler, fra alle retninger. Avskrekking og forsvar er en av Natos kjerneoppgaver.
Annonse
Natos avskrekking virker bare når en mulig motstander tror at Alliansen vil agere i henhold til Atlanterhavspakten. Denne forståelsen etableres gjennom en kontinuerlig demonstrasjon av både politisk vilje og militær evne. Begge er påkrevd, og begge er like viktige.
De fleste vil hevde at Natos avskrekking fungerer. De vil hevde at Alliansen ennå ikke har blitt angrepet av en fremmed makt og derfor har oppfylt dens hovedformål: Å sikre det kollektive forsvaret av allierte, mot alle trusler, fra alle retninger.
Det er imidlertid ikke helt riktig.
Hybridkrig og ansvarsområder
For det første har medlemslandene – hvorav de fleste også er EU-medlemmer – lenge vært utsatt for en russisk hybridkrig. Selv om det ofte beskrives som operasjoner under krigens terskel, er dette den samme krigen som Ukraina har forsvart seg mot frem til 24. februar 2024 og – mer avgjørende – den samme krigen som utkjempes i dag. Hybridkrigen utkjempes i både Ukraina og Nato, men med ulik grad av intensitet.
For det andre, inntil toppmøtet i Madrid i fjor gikk Natos ansvarsområde utover medlemslandenes territorium. I det strategiske konseptet fra 2010 hadde Alliansen forpliktet seg «å håndtere kriser som har potensial til å påvirke Alliansens sikkerhet før de eskalerer til konflikter; og stoppe pågående konflikter der de påvirker Alliansens sikkerhet».
Nato var ikke forpliktet til å forsvare Ukraina, men det hadde forpliktet seg til å forsvare seg selv i Ukraina. Alliansens ambisjonsnivå ble følgelig utfordret i både 2014 og 2022. I stedet for å opptre som annonsert i 2010, besluttet Nato å redusere sitt ambisjonsnivå. I stedet for å avskrekke, ble Alliansen avskrekket av Russland.
For det tredje har de fleste statsoverhoder lenge erkjent at Ukraina gjør det Nato skulle gjøre: Beskytte europeisk sikkerhet og stabilitet.
Dette er grunnen til at:
Romanias statsminister, Marcel Ciolacu, presiserte at «dette er ikke en krig mellom den russiske føderasjonen og Ukraina. Dette er ikke en krig mellom Putin og Zelensky. Dette er en krig mellom en diktator og den demokratiske verden»,
President i Latvia, Egils Levits, påpekte at «Europas fremtid kjempes i Ukraina», og hvorfor
Polens statsminister, Mateusz Morawiecki, understrekte at «Ukraina kjemper for sin og vår frihet, og for fremtiden til den frie verden».
Dette er grunnen til at Nato har konkludert med at «det er ikke fred i det euro-atlantiske området». «Russlands angrepskrig mot Ukraina utgjør den største trusselen mot euro-atlantisk sikkerhet på flere tiår, og ødelegger freden i Europa.» Det strategiske konseptet for 2022 konkluderer med at «vi kan ikke utelukke muligheten for et angrep mot alliertes suverenitet og territorielle integritet.»
Europa har siden 2008 sett fred bli til krise, konflikt og fullskala krig. USA og Europa har blitt ofre for en russisk hybridkrig. Nato har blitt tvunget til å redusere både sitt interesseområde og ambisjonsnivå. Medlemslandenes lager av våpen og ammunisjon blir sakte tømt ettersom krigen fortsetter å eskalere. Dette øker trusselen mot Alliansen. Ukrainsk seier er på ingen måte sikret fordi medlemslandene mangler en omforent sluttilstand, strategi og ikke minst forpliktelse.
Dette er neppe en suksesshistorie og et tegn på en effektiv avskrekking. Det er derfor jeg har spurt: Vil Nato overleve krigen? Det er også derfor jeg hevder at:
Natos avskrekking har mislyktes.
Selv om Alliansen består av 31 medlemsland, er USA limet som binder det hele sammen. Dette er delvis et resultat av europeisk manglende investering i sikkerhet og forsvar. Men selv om europeiske medlemmer hadde oppfylt løftet om å investere 2 prosent av BNP i forsvar, ville den amerikanske militærmakten fortsatt ha utgjort hovedelementet i Natos avskrekking og forsvar.
Uten USAs militærmakt og politiske vilje er Alliansens kollektive forsvar et tomt løfte. Når USA kaller sine allierte til handling, handler medlemslandene. Når det ikke gjør det, følger dens allierte dens eksempel.
Det amerikanske løftet
Avskrekking er knyttet til forventningen om at når sikkerheten til de allierte er truet, vil USA komme til unnsetning. Det er ikke en urimelig antagelse med tanke på at Europa har respondert positivt på alle amerikanske oppfordringer om støtte.
«Forebygging fra handling ved frykt for konsekvensene. Avskrekking er en sinnstilstand forårsaket av eksistensen av en troverdig trussel om en uakseptabel reaksjon.» (Oxford ordbok).
Er det amerikanske løftet troverdig eller bare ønsketenkning?
Amerikansk intervensjon var avgjørende for utfallet av både WW1 og WW2. USA engasjerte seg imidlertid først da dens egen sikkerhet og stabilitet var truet.
Den 2. april 1917 – nesten tre år inn i krigen – ba president Woodrow Wilson kongressen om en krigserklæring mot Tyskland. Wilson pelte på Tysklands brudd på løftet om å suspendere ubegrenset ubåtkrigføring i Nord-Atlanteren og Middelhavet, samt dets forsøk på å lokke Mexico inn i en allianse mot USA, som begrunnelser for å erklære krig. Krigen endte mindre enn 20 måneder etter at USA bestemte seg for å gripe inn.
Det er vanskelig å forestille seg andre verdenskrig uten amerikansk deltakelse. Før det japanske angrepet på Pearl Harbor i 1941 var amerikanerne imidlertid grunnleggende splittet i synet på hva USAs rolle i krigen skulle være, eller om det i det hele tatt skulle ha en rolle. Selv om krigen omfavnet store deler av Europa og Asia på begynnelsen av 1940-tallet, var det ingen klar konsensus om hvordan USA skulle reagere.
SNUDDE KRIGEN: Angrepet på Pearl Harbor ved øya Oahu på Hawaii i Stillehavet 7. desember 1941.Foto: Det amerikanske sjøforsvaret, AP, NTB
Det japanske angrepet på Pearl Harbor 7. desember 1941 avsluttet debatten om amerikansk intervensjon. Dagen etter angrepet erklærte kongressen krig mot Japan med bare en enkelt dissens. Tyskland og Italia – Japans allierte – svarte med å erklære krig mot USA.
USAs overveielser og handlinger i årene før de ble med i 1. og 2. verdenskrig ligner dagens situasjon. Amerikanerne var – og er – splittet på synet om amerikansk engasjement. Isolasjonisme har lenge vært en del av det amerikanske politiske landskapet og ble – og er fortsatt – reflektert i dets sikkerhets- og forsvarspolitiske vurderinger. USA ga – som det også gjør i dag – forsvars-, økonomisk og humanitær støtte til ofrene for angrepskrigen.
Det engasjerte seg imidlertid ikke aktivt før dens sikkerhet og stabilitet ble direkte truet.
Den nordatlantiske traktaten har – på papiret – endret standpunktet. «Kollektivt forsvar er kjernen i traktaten og er nedfelt i artikkel 5. Den forplikter medlemmene til å beskytte hverandre.»
Det er på papiret.
Politisk uenighet i USA
Dette må også sees i sammenheng med andre amerikanske løfter. Budapest-memorandumet fra 1994 - «Memorandum om sikkerhetsforsikringer i forbindelse med Ukrainas tiltredelse til traktaten om ikke-spredning av atomvåpen» - viste seg å være et tomt løfte.
Ukraina hadde frem til 1994, verdens tredje største atomvåpenbeholdning. Det ga det opp etter å ha mottatt det det oppfattet som bindende sikkerhetsgarantier. Selv om man med rette kan hevde at traktatteksten ikke gir noen forpliktelser til å gripe inn militært, endrer det ikke dette det faktum at Ukraina ga opp det eneste som ville ha garantert landets sikkerhet – kjernefysisk avskrekking – for noe de trodde ville gjøre det samme .
Vi er igjen vitne til USAs politiske uenighet rundt USAs involvering i en krig i Europa. Det som fremføres som en diskusjon om Ukraina, er i hovedsak en debatt om europeisk sikkerhet og dermed, dets Nato-forpliktelser.
Hvorfor? For det første er den russiske angrepskrigen på ukrainsk territorium et element i dets bredere og mer grunnleggende konfrontasjon med Nato. For det andre hadde Alliansen frem til toppmøtet i Madrid forpliktet seg til å stoppe kriger som truet alliert sikkerhet. Til tross for at Russlands krig i Ukraina gjør nettopp det – truer sikkerheten til medlemslandene – gikk Nato under amerikansk ledelse bort fra løftet.
For det tredje støtter flere medlemsland i dag Ukraina over evne fordi de i prinsippet forsvarer seg mot Russland i Ukraina. Dette er i tråd med Natos strategiske konsept fra 2010 og deres innledende anmodning om Nato engasjement. Sist – og det går til kjernen av alliansens formål – er europeisk sikkerhet og stabilitet i dag ugjenkallelig knyttet til et helt, uavhengig og suverent Ukraina.
USA vurderer angivelig en «israelsk modell» for Ukraina. Som jeg nylig har hevdet, bidrar ikke en slik løsning til å styrke verken ukrainsk eller europeisk sikkerhet. Den vil ikke stoppe Russlands forsøk på å underlegge Ukraina fordi det ikke bidrar til troverdig avskrekking. En sikkerhetsgaranti basert på den såkalte «Israel-modellen» gir ingen løfte om fred. Det er bare enda en unnskyldning for å unngå å holde et løfte.
Europeisk sikkerhet knyttet til Ukraina
I likhet med 1. og 2. verdenskrig, kan USA være på nippet til - nok en gang - å skape en illusjon om at europeisk sikkerhet ikke angår Amerika.
Den nordatlantiske traktaten dimensjonerer ikke USAs overveielse om omfanget på dets militære støtte til Ukraina og, følgelig, dens betydning for europeisk sikkerhet. Hvis den hadde det, ville de to vært en integrert del av den samme debatten. Det er de ikke.
Ukrainsk og europeisk sikkerhet diskuteres som om de er to separate problemstillinger. De er de ikke.
Som tidligere påpekt er europeisk sikkerhet og stabilitet direkte og uunngåelig knyttet til Ukraina. Natos generalsekretær, Jens Stoltenberg, har gjentatte ganger understreket at:
«Å støtte Ukraina er noe vi gjør fordi det er i vår sikkerhetsinteresse, å sikre at Ukraina overlever som en suveren uavhengig nasjon. Krigen i Ukraina viser hvordan sikkerheten ikke er regional, men global.»
President Biden deler langt på vei dette synet. I hans tale til det amerikanske folk den 19 oktober, understrekte han at ukrainsk suksess er avgjørende for USAs nasjonale sikkerhet. Når han ikke klarer å forplikte seg, er det delvis fordi USA igjen er grunnleggende splittet over hvilken rolle USA skal ha i krigen, eller om det i det hele tatt skal ha en rolle.
Mens intern uenighet kan motvirkes ved en endring av strategiske budskap – ved å beskrive krigens virkelige omfang, hva som er på spill og dens alvorlige ringvirkninger – er frykt vanskeligere å konfrontere.
Hvorfor skulle USA frykte en russisk seier eller nederlag i Europa mindre enn en russisk seier eller nederlag i Ukraina? Konsekvensene vil være like. Hvis USA ikke kan leve med de mulige følgene i dag, vil det neppe godtas i morgen.
USA har ved sin passivitet – og Europa med dets manglende investering i forsvar og sikkerhet – har skapt tvilen som i dag undergraver Natos avskrekking.
Avskrekking er psykologi
USA mangler politisk vilje. Øst-Europa mangler militær kapasitet. Vest-Europa mangler både politisk vilje og militær kapasitet til å handle i henhold til Natos strategiske konsept. Derfor har også konseptet blitt endret.
Med mindre tvilen blir møtt med en demonstrasjon av politisk vilje og militær evne, vil tvilen henge igjen. Dette vil fortsette å undergrave Alliansens evne til å avskrekke fremtidige kriser, konflikter og kriger.
Å endre Russlands oppfatning av Vesten som svak vil i dag kreve stor innsats. Det har tross alt testet vestlig besluttsomhet i mer enn 15 år. Nato har gang på gang feilet.
Russland har for lengst konkludert med at Nato enten er uvillig og/eller ute av stand til å leve opp til dets forpliktelser. Enhver analyse av imperienes historie viser at bare et klart nederlag kan tvinge frem en endring i russisk tenkning.
Natos fremtidige engasjement i Ukraina vil derfor enten endre eller bekrefte Russlands oppfatning av Alliansen.
Avskrekking er først og fremst psykologi. Det faktum at man overhode kan stille spørsmål ved både USAs og Europas forpliktelse til å forsvare Alliansens sikkerhet – av grunnene nevnt ovenfor – innebærer at avskrekking har feilet. Dette har hatt – og vil fortsette å ha – dyptgripende konsekvenser for vår felles sikkerhet.
Natos utfordringer kan best oppsummeres med litt svart ukrainsk humor: «Vet du hva som skjer hvis et Nato-medlem blir angrepet av Russland? Det blir kastet ut av Alliansen dagen etter.»
