BRUSSEL: Generalsekretær for Nato, Jens Stoltenberg, deltar i en mediekonferanse sammen med Finlands utenriksminister Pekka Haavisto og Sveriges utenriksminister, Ann Linde, januar 2022.Foto: Olivier Matthys, AP.
Nye forutsetninger for Norge i det nordiske forsvarssamarbeidet
Et nordisk forsvarssamarbeid har gode forutsetninger og kan bli mer effektivt - politisk, økonomisk og militært. Hva kan Norge gjøre for å styrke dette samarbeidet?
MagnusPeterssonProfessor, internasjonale relasjoner, Stockolms Universitet
Denne artikkelen er over ett år gammel og kan inneholde utdatert informasjon.
Dette er en kronikk. Innlegget gir uttrykk for skribentens meninger. Send inn kronikker og debattinnlegg til Forsvarets forum her.
Finland og Sveriges
Nato-søknader i mai 2022 skaper nye forutsetninger for det nordiske
forsvarssamarbeidet. Søknadene innebærer at landenes forsvar- og
sikkerhetspolitikk, samt militær planlegging i større grad enn tidligere ikke bare kan
koordineres, men også integreres.
Annonse
Det finnes i skrivende stund fortsatt
bekymringer om at Tyrkia kan forsinke Finlands og Sveriges Nato-medlemskap, men knapt noen som kjenner problematikken tror at Tyrkia i lengden
kan hindre Finland og Sverige fra å bli medlemmer.
Inntil dette skjer, finnes
det imidlertid viktige saker å tenke gjennom, og planlegge for hvordan et framtidig felles
nordisk forsvarssamarbeid kan fungere og på hvilke områder Norge har de beste
forutsetningene for å styrke dette samarbeidet.
Det er selvsagt alle de nordiske landenes ansvar å styrke det nordiske forsvarssamarbeidet, men hensikten med denne rapporten bestilt av Forsvarskommisjonen, er å gjøre en vurdering av hvordan nettopp Norge kan styrke det nordiske forsvarssamarbeidet med hensyn til de nye forutsetningen.
Først gis det en bakgrunn for det nordiske forsvarssamarbeidet. Siden beskrives de militærpolitiske konsekvensene av det russiske angrepet mot Ukraina 24. februar 2022. Deretter diskuteres det hvordan Norge kan styrke det norske forsvarssamarbeidet på politisk og strategisk, operativt og taktisk, og teknisk og logistisk nivå ut fra de nye forutsetningene.
Historisk bakgrunn - Den kalde krigen
Da den kalde
krigen for alvor «brøt ut», våren 1948, lanserte Sverige til ideen om et
nøytralt skandinavisk forsvarsforbund. Finland var på dette tidspunktet på vei
til å tvinges inn i den så kalte Vennskaps-, Samarbeids- og Bistandsavtalen
(VSB-avtalen) med Sovjetunionen og Danmark, og spesielt Norge
viste interesse for det som våren 1949 skulle bli Atlanterhavspakten - senere Nato.
Fra et svensk perspektiv ville et dansk og norsk alliansemedlemskap med de
vestlige stormaktene lede til svekket svensk sikkerhet, fordi Sovjetunionen styrket sitt grep om Finland, at stormaktmotsetningene skulle
flyttes inn i Norden og at Sveriges utsikter til å stå utenfor en ny verdenskrig
ville bli betydelig mindre.
Andre verdenskrig hadde vist at stormaktene ikke bare var interessert i å nekte
andre stormakter kontroll over skandinavisk territorium, men også i å
kontrollere territoriet selv. Dette gjaldt i hovedsak norskekysten og
Østersjøsundet. Det ble ansett som vanskelig, eller snarere umulig for noen av
de skandinaviske landene å holde seg utenfor en ny storkrig om det skulle skje
et kappløp om disse områdene blant stormaktene.
Sovjetunionen, som var den
klart sterkeste militære parten i denne perioden, ble vurdert å ville
okkupere den nordnorske kysten og kontrollere Østersjøsundet for
å få tilgang til Nord-Atlanteren og kunne bekjempe amerikanske
forsterkninger i Vest-Europa.
Konklusjonene
som ble trukket i de militære undersøkelsene under de skandinaviske
forsvarsallianse-forhandlingene var dermed at Nordkalotten og Østersjøsundet var de militærstrategiske brennpunktene i Skandinavia. Ettersom begge disse
områdene lå i grensetraktene mellom landene, skulle det blir vanskelig, snarere
umulig, for noen av landene å holde seg utenfor en ny storkrig.
Om landene
derimot etablerte et felles nøytralitetsforsvar, uten koblinger til noen av
stormaktene ville det bli vanskeligere for stormaktene å skaffe seg kontroll
over disse områdene. Deres frykt for å bli angrepet fra disse områdene skulle
også bli mindre dersom de skandinaviske landene kontrollerte dem.
De
skandinaviske forsvarsallianse-forhandlingene brøt derimot sammen i januar 1949,
hovedsakelig på grunn av ulike erfaringer med 2. verdenskrig, og Danmark og
Norge sluttet seg til Atlanterhavspakten 1. april det året. Dette endret ikke de
militærstrategiske realitetene.
Under hele den kalde krigen ble Nordkalotten og
Østersjøsundet ansett å være de strategiske brennpunktene i Skandinavia, og dette strategiske sammensuriumet risikerte å trekke alle de tre
landene inn i en ny storkrig, uavhengig av om de var medlemmer av en allianse –
som Danmark og Norge – eller førte en nøytralitetspolitikk som Sverige. Dette
ga opphav til et relativt omfattende og hemmelig skandinavisk
forsvarssamarbeid, tross de ulike sikkerhetspolitiske veivalgene.
For Sverige var dette nordiske millitærpolitiske samarbeidet et følelsesladet spørsmål,
ettersom samarbeidet kunne gå på kompromiss med nøytralitetspolitikken.
Samarbeidet dekket et bredt spekter av områder, men var mest utviklet når det
gjaldt etterretningsdeling, luftforsvar og gjensidig varsling av militære
kapasiteter og intensjoner.
GOTLAND: De nordiske og baltiske ministerne samlet på Gotland, 2. september 2022Foto: Hedvig Idås, Forsvarets forum
Det nordiske forsvarssamarbeidet etter Den kalde krigen
Da den kalde krigen tok slutt og Sovjetunionen kollapset, løsrev Finland seg fra Sovjetunionen/Russland, og både Finland og Sverige kunne etablere en ny
sikkerhetspolitisk linje som innebær åpen politisk-, økonomisk og militær
integrasjon i forhold til Vesten.
I
tillegg til å bli med i EU i 1995, ble landene også tidlig med i Natos
Partnerskap for fred (PfP). Dermed tok de også i bruk Natos
planleggingsverktøy, standarder – og ikke minst – de deltok med omfattende
bidrag til de store Nato-ledede operasjonene på Balkan og i
Afghanistan i løpet av 1990-tallet og 2000-tallet.
I denne perioden var det lite fokus på operativt forsvarssamarbeid om
forsvaret av det nordiske territoriet, men det faktum at Finland og Sverige
deltok i PfP og i Natos operasjoner sammen med Danmark og Norge, økte
interopabiliteten mellom
landenes stridskrefter. På bakgrunn av suksessivt reduserte
forsvarsinvesteringer, begynte det i midlertidig etter hvert å vokse interesser
for samarbeid om forsvarsøkonomiske- organisatoriske spørsmål, noe som i 2009
skulle resultere i Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO).
Logikken bak
NORDEFCO var altså ikke primært operativt, men
forsvarøkonomisk. Tanken var at små stater ikke lenger selv kunne bære de
voksende kostnadene for et komplett militært forsvar alene, og de ble derfor
tvunget til å samarbeide rundt materiellinnkjøp, vedlikehold og så videre, dersom
de ønsket å opprettholde en omfattende forsvarsstruktur.
Det «økonomistyrte»
NORDEFCO ble ikke så vellykket. I slutten av 2012 ble to av de viktigste
norsk-svenske felles materiellprosjektene, artillerisystemet Archer og innkjøp
av tunge lastebiler, det som nettopp skulle gi de økonomiske, tekniske og
operasjonelle gevinstene, stoppet. Dette skapte et dårlig samarbeidsklima
mellom Norge og Sverige, men til gjengjeld fortsatte utdypingen av det
finsk-svenske militærpolitiske samarbeidet.
Russlands stadig mer aggressive oppførsel i
nærområdene fra 2014 presset og utdypet det svensk-finske forsvarssamarbeidet
ytterligere gjennom felles operativ planlegging og muligheter til å handle
sammen.
I takt med at de sikkerhetspolitiske spenningene økte i nærområdene,
forandret også gradvis det nordiske samarbeidet seg generelt. Fra å ha vært
økonomistyrt til å ha mer søkelys på forsvar av det nordiske territoriet. Store,
felles øvelser ble holdt på finsk, norsk og svensk territorium mot slutten av
2010-tallet og Finland og Sverige signaliserte tydelig at landene var
interessert i felles operativ operasjonsplanlegging også med Danmark og Norge (og til og med med flere Nato-land de anser som viktige) til tross for ulike sikkerhetspolitiske
linjer.
Et gjennombrudd når det gjelder felles, operativ planlegging kom i september
2020, da Finland, Norge og Sverige undertegnet en felles intensjonserklæring (Statement
of Intent) om operativt samarbeid på Nordkalotten. I intensjonserklæringen
står det at ambisjonene er å koordinere nasjonale forsvarsplaner og undersøke
mulighetene å integrere forsvarsplanleggingen («Explore the possibility of
common operations planning in certain areas»). En motsvarende intensjonserklæring
undertegnes i september 2021 mellom Danmark, Norge og Sverige gjeldende for
Kattegat, Skagerak, Østersjøen, Nordsjøen og Østersjøsundet.
Intensjonserklæringen var ikke bindene, men det gav et tydelig signal om at det
nordiske forsvarssamarbeidet hadde gått inn i en ny fase, der ambisjonen var
integrert operativ planlegging.
Da Russland gikk til angrep på Ukraina den 24. februar 2022, hadde den nordiske
forsvarsintegrasjonen kommet et godt stykke på vei. I tillegg hadde samtlige
land økt sine forsvarsinvesteringer og de skandinaviske landene hadde
begynt overgangen fra «operativt forsvar» til «territorielt forsvar».
Dessuten var det gitt flere felles politiske uttalelser om situasjonen i Ukraina og
uro knyttet til Russlands handlinger, som signaliserte en koordinert – om ikke
integrert – sikkerhetspolitikk.
Det russiske storangrepet på Ukraina, 24.
februar 2022 og dets konsekvenser
En
av konsekvensene etter det russiske angrepet på Ukraina den 24. februar 2022 har vært at Finland og
Sverige endret sin sikkerhetspolitiske doktrine. Dette var både logisk og
overraskende, spesielt siden Sverige, som siden Napoleonskrigen på begynnelsen
av 1800-tallet, nesten helt konsekvent hadde stått utenfor stormaktallianser.
Det er ikke plass til å beskrive prosessen i detalj her, men det var tidlig
klart at Finland var på vei mot et Nato-medlemskap og at man på finsk side
forventet at dette skulle skje sammen med Sverige.
Den svenske
sosialdemokratiske regjeringen var altså utsatt for eksternt press fra
Finland og sikkert også fra sentrale Nato-medlemmer. Til forskjell fra
situasjonen i februar 2014, da Russland angrep Ukraina og annekterte
Krim-halvøya, var den svenske regjeringen også utsatt for sterkt internt press,
da alle de borgerlige partiene og Sverigedemokratene var for et svensk
Nato-medlemskap.
Det fantes altså en stor majoritet i Sveriges riksdag som var
for et svensk Nato-medlemskap. Sosialdemokratene, som aldri hadde vært for Nato-medlemskap, endret standpunkt
i denne situasjonen, noe som igjen åpnet for en svensk Nato-søknad. Finland og
Sveriges koordinerte søknader i mai 2022, fulgt opp ved Natos toppmøte i Madrid
i slutten av juni samme år, og landene fikk da status som inviterte medlemmer.
Det som nå gjenstår, er at nasjonalforsamlingene i alle Natos tretti medlemsland må
ratifisere søknadene. Hvor lang tid dette kommer til å ta er i skrivende stund
uklart, det som derimot er klart er at det ikke lenger er et spørsmål om
Finland og Sverige kommer til å bli medlemmer, heller snarere når.
Dette skapte nye forutsetninger for det nye nordiske forsvarssamarbeidet.
Samarbeidet kommer nå til å fullt ut kunne skje innenfor en Nato-ramme med
gjensidige sikkerhetsgarantier, og det finnes i teorien ikke lenger noen
grenser for hvor langtgående samarbeidet kan bli. Samarbeidet har gode
forutsetninger og kan bli mer effektivt – politisk, økonomisk og militært. Hva
kan Norge gjøre for å styrke dette
samarbeidet?
KHARKIV: En stygt skadet bygning i Kharkiv, Ukraina 25. april, 2022.Foto: Felipe Dana, AP.
Politisk-strategisk nivå – Velvilje, ydmykhet og tillit
Norge,
vi og til dels Danmark, fungerte under den kalde krigen som et slags bindeledd
mellom Sverige og Nato, det vil si at vi sørget for at Sverige fikk viktig
informasjon om Natos utvikling og på tilsvarende måte ble viktig informasjon
videresendt fra Sverige til Nato. Siden Finland og Sverige ble Nato-partnere
har dette behovet avtatt.
Til tross for Finland og Sveriges lang tids samarbeid
med Nato og, ut ifra et Nato-perspektiv, blitt sett på som «Natos beste
partnere», har ikke landene inngående kjennskap til Natos «indre liv». Landene
har ikke fått delta i viktige beslutninger, de har ikke fått delta i den felles
operative planleggingen og de har ikke kjennskap til de ulike spenningene som
eksisterer innad i alliansen. Her kan Norge, med sin over 70-årige erfaring som
Nato-medlem, forberede Finland og Sverige innenfor et fullverdig
Nato-medlemskap både på politisk og militært nivå, noe som ville gagnet det
nordiske forsvarssamarbeidet.
Videre
har Norge stort sett vært «Nato i nord» siden alliansen ble dannet. Slik kommer
det ikke lenger til å være med Finland og Sverige i Nato. De nye medlemmene
kommer til å konkurrere med Norges oppmerksomhet på hva som skjer i nord og –
framfor alt – flytte Natos oppmerksomhet i retning Østersjøen.
Her kommer det til
å være behov for en stor grad av ydmykhet og respekt fra norske aktører for
finske og svenske interesser – og synspunkter. En sterk «dragkamp» i Nato som
gjelder Nord-Atlanteren eller Østersjøen ville ikke gagne et nordisk
forsvarssamarbeid, men det er viktig å prøve å se området som en helhet som
alle har ansvar for – om enn på ulike måter.
For
det tredje har Norge hittil vært middels interessert i et virkelig dyptgående
nordisk forsvarssamarbeid. En av grunnene til dette har vært at Norge, av
historiske årsaker, men også mangelen på svenske alliansebånd, ikke helt har
stolt på Sverige.
Krigen etterlot seg en følelse av et svensk svik «når det
gjaldt», og til dels også nonsjalanse mot den norske London-regjeringen. Tillit
er noe som tar langt tid å bygge og kort tid å ødelegge. Med Sverige som
fullverdig medlem av Nato, er det nå en mulighet for norsk- politiske og
militære aktører å og bygge en ny type tillit til Sverige, noe som vil komme nordisk
forsvarssamarbeid til gode.
RENA LEIR: Nato Brilliant Jump-øvelse i Rena leir.Foto: Krister Sørbø, Forsvarets forum
Operativ-taktisk nivå – Økt forsvarsevne og integrert planlegging.
Danmarks, Norges
og Sveriges forsvar er historisk svake. Det forsvar som finnes er moderne,
effektivt og har høy grad av beredskap. Problemet er imidlertid at volumet er
så lite at forsvarene ikke tåler tap og ikke kan kjempe i flere
retninger samtidig.
Norge
hadde for eksempel 13 armébrigader under den kalde krigen og Sverige 29. Nå har
Norge én og Sverige har to (på papiret). Finland har fortsatt et stort og vedvarende
forsvar som kan kjempe i flere retninger, men Finland kan ikke forventes å
fortsette å ha et så uforholdsmessig stort ansvar for det felles forsvaret av
Norden på sikt. En økt norsk (dansk og svensk) forsvarsevne generelt vil derfor
være til fordel for det nordiske forsvarssamarbeidet.
Særlig
vil en økt norsk forsvarsevne være verdifull for det nordiske
forsvarssamarbeidet i de områdene som allerede defineres som prioriterte
områder for felles forsvar og integrert forsvarsplanlegging. Det ville konkret
bety et økt norsk militært nærvær med fly og landstridskrefter på Nordkalotten
og fly og marine stridskrefter i Skagerak, Kattegat og Østersjøsundet. Her
handler det også om å beskytte fartøytrafikken til og fra Gøteborg havn, som
er Nordens største havn og som alle de nordiske landene er avhengige av at
fungerer som den skal.
Norsk
beskyttelse av transport av troppsforsterkninger og forsyninger fra havner
på den norske vestkysten til Sverige og landveien lenger øst vil også være
verdifull for det nordiske forsvarssamarbeidet.
Under Den kalde krigen regnet
for eksempel Sverige med å få inn olje fra Trondheim om Sovjetunionen skulle
sperre Skagerrak. Sverige bygde til og med et oljelager ved Trondheimsfjorden,
som nå har blitt avviklet. Å sikre trygge transporter fra havner på den norske
vestkysten og østover ville også kreve relativt omfattende infrastruktursatsinger på norsk side, med forbedring av vei- og jernbaneforbindelser.
Teknisk-logistisk nivå – Forsvarssystem, logistikk og
kunnskapsoverføring
Som
allerede nevnt kreves det en stor grad av tillit for å styrke det nordiske
forsvarssamarbeidet. Her har felles anskaffelse og vedlikehold av forsvars- og
logistikksystemer lenge vært et sterkt ønske i nordisk forsvarssamarbeid (jamfør
NORDEFCO- diskusjonen ovenfor). Et slikt samarbeid ville kunne gi
store gevinster, både økonomisk og militært. Problemet har imidlertid hele
tiden vært at strategiske interesser, industripolitikk og ikke minst brist på
tillit har hindret en rasjonell prosess.
Nå som Finland og Sverige blir
Nato-medlemmer, kan kanskje Norge presse på for å prøve å realisere disse
tankene igjen. Det kommer til å bli vanskelig, selv med Finland og Sverige i
Nato, men det er verdt et forsøk. Norge kan også lære Finland og Sverige veldig mye når det gjelder hvordan man
tar imot allierte forsterkninger, såkalt vertsnasjonsstøtte (Host Nation
Support). Dette er noe som Norge har over 70 års erfaring med, og som kan
overføres til Finland og Sverige. Det samme gjelder forhåndslagring av tungt
materiell, som Norge har hatt erfaring med siden 1980-tallet.
Utdanning, forskning og utvikling er også et
område som burde ha høyere samarbeidspotensial med Finland og Sverige i Nato.
Selv om behovet for offiserer nå kommer til å øke, er landene så små at det
ikke er rasjonelt å drive «samme» opplæring i alle fire landene. Det samme
gjelder forskning og utvikling av for eksempel konsept og doktriner. Det burde
gå an å skape en form for synergi, eller i det minste systematisk
kunnskapsoverføring mellom landene, og har kan Norge jobbe for å få dette til.
OSLO: Statsminister Jonas Gahr Støre (Ap), utenriksminister Anniken Huitfeldt (Ap), Sveriges ambassadør Cecilia Björner og Finlands ambassadør Mikael Antell møter pressen i forbindelse med at Sverige og Finland vil søke medlemskap i Nato.Foto: Håkon Mosvold Larsen, NTB.
Et felles ansvar
Formålet med denne rapporten har vært å gjøre en vurdering av hvordan Norge kan
styrke det nordiske forsvarssamarbeidet med hensyn til de nye forholdene med
finsk og svensk Nato-medlemskap.
I bakgrunnen ble det slått fast at de
strategiske brennpunktene som ble identifisert på slutten av 1940-tallet –
Nordkalotten og Østensjøstredet – førte til et relativt omfattende hemmelig forsvarssamarbeid mellom de skandinaviske landene under den kalde krigen. Det
konstateres også at det nordiske forsvarssamarbeidet ble drevet fram av
forsvarsøkonomiske faktorer, snarere enn tanker om et felles forsvar av Norden
etter Den kalde krigens slutt og fram til Russlands angrep på Ukraina og
annekteringen av Krim-halvøya i 2014.
Deretter har det nordiske samarbeidet
gradvis gått tilbake til å håndtere felles forsvar av det nordiske området. Russlands angrep på Ukraina den 24. februar 2022 endret forutsetningene for et
virkelig tillitsfullt og dyptgående nordisk forsvarssamarbeid, ettersom både
Finland og Sverige endret sine sikkerhetspolitiske doktriner og søkte
Nato-medlemskap.
Selv om ratifiseringsprosessen av landenes medlemskap enda
ikke er avsluttet, kan man allerede nå tenke på og planlegge rundt hvordan man kan
oppnå et sterkt, nordisk forsvarssamarbeid innad en Nato-ramme. Det er alle
nordiske lands ansvar å styrke det nordiske forsvarssamarbeidet, men i denne
rapporten har nettopp Norges rolle i denne prosessen blitt løftet fram.
Konklusjonen er at Norge kan styrke det nordiske forsvarssamarbeidet gjennom:
1) Øke velvilje, ydmykhet og tillit på politisk-strategisk nivå. Her handler det om å «pilotere» Finland og Sverige inn i det «virkelige» Nato, og ikke bare
«partnerskaps-Nato», om å akseptere at finske og svenske interesserer og
prioriteringer får konsekvenser for allianseforsvaret «i nord», og om å våge å
stole på Finland og kanskje spesielt Sverige i en sikkerhetspolitisk og militær
sammenheng.
2) Øke egen forsvarsevne generelt og øke evne og vilje til felles, integrert
forsvarsplanlegging i geografiske områder der militærpolitiske interesser møtes
(hovedsakelig Nordkalotten og Østersjøsundet) på et operativt-taktisk nivå.
3) Vilje til, på teknisk-logistisk nivå åpne for tillitsfull, felles
anskaffelse av forsvars- og logistikksystemer etter mange år med mistenksomhet;
vilje å lære Finland og Sverige hvordan vertslandsstøtte og forhåndslagring
fungerer i praksis; samt åpenhet for å prøve ut nye løsninger når det gjelder
utdanning, forskning og utvikling.
Dette kommer ikke til å bli lett, men det er verdt et forsøk, da det skulle
kunne lede til et virkelig tillitsfullt, dypt og effektivt nordisk
forsvarssamarbeid for først gang noensinne.
Denne teksten er bestilt og videreformidlet av Forsvarskommisjonen. Teksten er oversatt fra svensk av Forsvarets forum. Forsvarskommisjonen har som del av sitt mandat å bidra til debatt om tematikken. Den leverer sin rapport 3. mai 2023.